COLECTIVO PRESENTA PROPUESTA TÉCNICA PARA PACTO FISCAL

Aguardan posición gubernamental

LA PAZ, BOLIVIA (ANB / Erbol).- Un colectivo de instituciones diversas presentó a la opinión pública una propuesta téccnica para establecer diálogo sobre la demanda de Pacto Fiscal de la sociedad boliviana.

La Ley Marco de Autonomías define que el Servicio Estatal de Autonomías (SEA), en coordinación con el Ministerio de Autonomía y el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, elaborará una propuesta técnica de diálogo para un pacto fiscal, en un plazo no mayor a seis (6) meses después de publicados los resultados oficiales del Censo Nacional de Población y Vivienda.

Esta propuesta debe ser presentada al Consejo Nacional de Autonomías, a fin de desarrollar un proceso de concertación nacional y regional.

El 30 de junio de 2014, el Instituto Nacional de Estadística, finalmente, presentó los resultados del Censo 2012, por lo que se espera que el Gobierno presente la propuesta técnica como máximo hasta el 31 de diciembre de 2014.

Al efecto, un colectivo de varias instituciones que impulsa el “Pacto por el Bien Común”, como espacio de debate, análisis y generación de propuestas hacia el Pacto Fiscal; ha trabajado en una propuesta metodológica para el Pacto Fiscal, que fue remitida a los diferentes instancias de Gobierno responsables de tratar este tema, como aporte, desde la sociedad civil.

"Esperamos que se cumpla el plazo definido en la Ley Marco de Autonomías y que, finalmente, se establezcan los pasos a seguir para encarar el Pacto Fiscal, que es el compromiso pendiente del proceso Constituyente, y es la gran reforma que podrá mejorar las condiciones de vida y el futuro de bolivianos y bolivianas", señala un documento.

El texto de la propuesta es la siguiente

PROPUESTA METODOLÓGICA PARA EL PACTO FISCAL

PRESENTACIÓN

Los últimos años, el país a atravesado por diferentes transformaciones principalmente desde el punto de vista de la normativa, con una nueva Constitución Política del Estado que define la autonomía de los gobiernos subnacionales, el marco de competencias y un nuevo rol del Estado que participa de manera directa en la economía. Asimismo, como efecto de la creación del Impuesto Directo a los Hidrocarburos y los mejores precios de las materias primas, el contexto económico y la situación de las Finanzas Públicas han mejorado significativamente.

Sin embargo, los temas concernientes a los recursos públicos, tanto los relacionados a la generación de ingresos como a la distribución y destino de los mismos, no han sido tratados.

Estos temas han sido inicialmente postergados y posteriormente agendados por la ley Marco de Autonomías para el escenario denominado Pacto Fiscal. 

La actual situación fiscal nos presenta un escenario en el que se tienen diferentes problemas e inconsistencias con relación a los ingresos y gastos públicos, como son la necesidad de discutir el sistema impositivo, la dependencia de la renta extractiva, la necesidad de generar mayores ingresos públicos, los desequilibrios vertical y horizontal en la distribución de los recursos públicos, la dispersión del gasto público y la importancia de asignar recursos hacia inversiones que generen impacto, la sostenibilidad de las finanzas públicas y de la economía en general.

De acuerdo con esta ley, el Servicio Estatal de Autonomías en coordinación con el Ministerio de Autonomía y el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, elaborarán una propuesta técnica de diálogo para un pacto fiscal que deberá ser presentada en un plazo no mayor a seis (6) meses después de publicados los resultados oficiales del Censo Nacional de Población y Vivienda 2012, a fin de desarrollar un proceso de concertación nacional y regional.

El presente documento no pretende presentar el diagnóstico de la actual situación fiscal como tampoco aborda los contenidos mismos del debate del Pacto Fiscal como son las fórmulas de distribución, el sistema impositivo, etc. aspectos que en su oportunidad serán analizados y discutidos a momento de realizarse el Pacto fiscal.

La presente propuesta pretende aportar en la construcción de la metodología del proceso de diálogo y concertación en la construcción de los acuerdos del Pacto Fiscal.

Si bien la propuesta desagrega las fases del proceso que consideramos deben ser tratadas para la construcción de los acuerdos del Pacto Fiscal, de todas maneras es una propuesta general, puesto que las diferentes fases requieren del diseño de una metodología detallada como por ejemplo de un proceso de Diálogo.

Confiamos en la voluntad de las actuales autoridades por lograr cambios verdaderos y necesarios para el país, más allá de reformas coyunturales, por lo que planteamos una propuesta metodológica que pueda permitir una completa revisión y transformación de la actual arquitectura fiscal de manera que trascienda los problemas e inconsistencias presentes y oriente la gestión pública hacia un horizonte de desarrollo más equitativo y sostenible.

2 ENFOQUE DE LA PROPUESTA

El enfoque de la presente propuesta sobre metodología para el Pacto Fiscal se sostiene en dos elementos principales, por un lado, que sea un proceso participativo, en el cuál estén, no solamente los diferentes niveles de gobierno, sino también la sociedad civil en sus diferentes formas y representaciones; por otro lado, que la metodología esté orientada para sobreponer las decisiones técnicas y el bien común, a los intereses particulares o políticos.

Uno de los aspectos más delicados a tratarse en el Pacto Fiscal, es la distribución de los recursos públicos, y para tratar este tipo de temas, la propuesta, diferencia a los actores por el tipo de interés que tienen en la distribución. Entonces tenemos a dos tipos de actores:

Intereses territoriales (horizontal)

• Gobernaciones por cada departamento

• Gobiernos municipales (340)

• Universidades de cada departamento

• Representaciones territoriales de la sociedad civil (Juntas vecinales,

Comités cívicos, otros)

Intereses por Niveles de Gobierno y Sectoriales (Vertical)

• Nivel Central

• Gobernaciones

• Gobiernos Municipales (FAM)

• Universidades Públicas (CEUB)

• Representaciones sectoriales (Educación, Salud, Policía, Agropecuario,

etc.

Todos los participantes del proceso son actores circunstanciales que representan a un nivel de gobierno, institución, región o sector, etc. y pueden centrar su posición en torno a un interés particular al margen del interés general, a pesar de que el interés general también les afecta al igual que a todos los bolivianos pero tal vez de manera menos directa.

Por ejemplo, una representación nacional del sector salud, tiene un interés directo en que se asignen mayores recursos públicos a la salud en relación a otros sectores, al margen de que el resultado final del bienestar de la población sea el óptimo con menores recursos para otros sectores. Al contrario, esta misma representación, no tiene un interés directo en que se asignen más o menos recursos a una región que otra, sin embargo, puede tener una posición equilibrada en sentido de que las diferentes regiones tengan recursos suficientes para atender al sector salud.

La metodología propuesta, que incluye diferentes fases de discusión, ha sido diseñada de manera que, si bien todos los actores participan en el proceso, las definiciones sean tomadas por actores que no tienen un interés político o particular en el tema específico, sino por el resto de los actores, para cada tema a tratarse. Entonces, por ejemplo, la distribución vertical, entre los diferentes niveles de gobierno y/o los bienes y servicios públicos que el estado provee, sería resultado de acuerdos sobre priorizaciones realizadas por las representaciones territoriales.

3 La idea central es que la asignación de los recursos finalmente este orientada a satisfacer las verdaderas necesidades y demandas más allá de los intereses, los recursos son limitados y lo que se quiere es que estén asignados de manera óptima.

FASES DEL PROCESO

La propuesta consta de nueve fases secuenciales, y en algunos casos, las definiciones de las diferentes fases son resultados de las definiciones de las anteriores.

1. Fase preparatoria

2. Evaluación de la Gestión Pública y Definición de competencias

3. Fase informativa

4. Consensos generales y debate nacional sobre el uso de los recursos

5. Ingresos públicos

6. Distribución vertical

7. Distribución horizontal

8. Elementos de gestión pública

9. Acuerdos finales – fase de transición

A continuación se desarrollan las nueve fases planteadas:

1. FASE PREPARATORIA

Para iniciar el proceso se define inicialmente, tanto los actores que participarán, como los

contenidos que serán tratados.

Convocatoria de Actores

La propuesta considera que el Pacto Fiscal sea un espacio en el que participen, además del

Gobierno, en sus diferentes niveles, la sociedad civil.

Desde el Estado:

 Nivel Central

 Gobiernos Departamentales

 Gobiernos Municipales

Desde la sociedad civil:

 Organizaciones sociales

 Pueblos indígenas, originarios

 Organizaciones vecinales, barriales

 Organizaciones sectoriales, funcionales

 Centros académicos, Universidades, colegios de profesionales

 Empresarios, unidades productivas, cooperativas, asociaciones económico -

productivas.

 Organismos o redes que trabajan en los sectores de salud, educación y el

desarrollo.

 Trabajadores del Arte y la cultura, servicios , 4

 Partidos Políticos

 Organizaciones de jóvenes, mujeres, niños, adultos mayores.

 Y otros sectores de la sociedad civil en sus diferentes formas y

representaciones

Los diferentes representantes de la sociedad civil debieran ser acreditados por sus propias

organizaciones.

EL PACTO FISCAL Y LA PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL*

¿POR QUÉ DEBE SER PARTICIPATIVO?

1. Porque en el pasado la asignación de los recursos públicos ha estado sujeta a la presión política de instituciones o niveles de gobierno, como si el obtener recursos o fortalecer instituciones fuera un objetivo en sí, por encima del beneficiario final de los bienes y servicios públicos que es el pueblo boliviano.

Esta lógica de asignar recursos no ha llevado a un desarrollo equitativo y mucho menos a mejorar las condiciones de vida de la gente, sino a satisfacer intereses o beneficiar a actores públicos circunstanciales.

Por lo tanto, la participación de la sociedad civil en el Pacto Fiscal significa sobreponer las necesidades reales a los intereses particulares, y cumplir el mandato Constitucional que define que “la soberanía reside en el pueblo boliviano y de ella emanan las atribuciones de los órganos del poder público” (Art. 7).

2. Porque determinaciones como la distribución de los recursos o la definición de impuestos son temas que demandan un tratamiento bastante delicado y políticamente difícil de encarar para cualquier gobierno. Los recursos son limitados y, a momento de redistribuir, siempre existirá conflicto de intereses, por lo que la participación ciudadana, en sus diferentes formas y representaciones, coadyuva a concertar el beneficio mayor o el bien común, ante intereses sectoriales, partidarios o de los propios administradores circunstanciales del Estado.

3. Porque la Constitución Política del Estado, en el artículo 321, establece que “…la determinación del gasto y de la inversión pública tendrá lugar por medio de mecanismos de participación ciudadana y de planificación técnica y ejecutiva estatal...”; asimismo, el artículo 241 establece que “el pueblo soberano, por medio de la sociedad civil organizada, participará en el diseño de las políticas públicas”.

El Pacto Fiscal es la oportunidad y el escenario marco en el cual se podrán definir los gastos e inversiones del sector público, de acuerdo a prioridades y conforme a un criterio de planificación.

La Ley Marco de Autonomías, por su parte, establece que la propuesta técnica sobre el pacto 

fiscal deberá comprender el desarrollo de un proceso de concertación nacional y regional, 

como paso previo a cualquier tratamiento por las vías legislativas.5

4. Existe una necesidad de fortalecer la percepción que tiene la población de la conexión entre el esfuerzo que hacen las personas al tributar y los beneficios de los bienes y servicios públicos que reciben, por lo que incorporar la participación en el diseño de estos mecanismos, implica validar el pacto entre sociedad civil y Estado.

Finalmente, el Pacto Fiscal es el escenario que permitirá plasmar la visión de desarrollo del país, por lo que su discusión abierta, democrática y participativa adquiere vital importancia.

* Pronunciamiento de la Plataforma Pacto por el Bien Común, del 18 de octubre de 2013

Definición de Contenidos

Se espera que todo el proceso resulte en acuerdos sobre temas fiscales que lleven al país hacia un desarrollo equitativo y sostenible.

Consideramos que, en el Pacto Fiscal, se deben abordar los siguientes contenidos:

 Competencias (en el marco de la Constitución)

 Sistema Tributario

 Impuestos subnacionales

 Generación y uso de la Renta Extractiva

 Endeudamiento y donaciones

 Creación de fondos de estabilización

 Distribución Vertical

 Distribución Horizontal

 Acuerdos mínimos sobre atención de sectores, uso y priorización de gastos

 Elementos de Gestión Pública (Ley SAFCO y otros)

Si bien el contenido específico se refiere a temas fiscales, consideramos que el Pacto Fiscal es un escenario que coadyuvara a definir el desarrollo del país, por lo que también se abordarán y estarán presentes de manera transversal los temas de desarrollo, equidad y la sostenibilidad de las finanzas públicas y de la economía en general.

Pre acuerdos iniciales de los Participantes, para encarar el Diálogo. Una vez convocados los actores que participaran y definidos los contenidos que se abordaran, inicialmente se deberán establecer algunos pre acuerdos, que serían las reglas del proceso, con la finalidad de que éste sea desarrollado de manera exitosa.

Consideramos fundamental establecer los siguientes pre acuerdos:

 Transparentar la información y que esté a disposición de todos los actores

 Respetar las determinaciones previas establecidas en la Constitución6

 Partir del enfoque de presupuesto base cero (en sentido de no considerar la asignación previa o histórica de recursos, sino comenzar nuevamente asignando de acuerdo a cómo debería ser).

 Cumplir y respetar los acuerdos del proceso

 Que las decisiones sean vinculantes

 No politizar la participación – no campañas ni consignas. Que las decisiones técnicas 

no se contaminen con la protesta

 Dar continuidad a los acuerdos en los espacios regionales y locales; y que los 

representantes de cada sector socialicen los acuerdos con sus bases.

 Cooperar en el financiamiento de una fase de transición para llegar gradualmente 

hacia los acuerdos

2. EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA Y DEFINICIÓN DE COMPETENCIAS

Posterior a la Fase Preparatoria, inicialmente se plantea la definición de competencias.

De manera general, gran parte de las competencias están definidas en la Constitución Política del Estado, esto algo que no entra al debate. Posteriormente, la Ley marco de autonomías detalla gran parte de las competencias definidas en la Constitución. Sin embargo, hay muchas competencias que aún no han sido definidas, no están reglamentadas o detalladas, además de las competencias que son compartidas y concurrentes.

Consideramos que éste es un tema que inicialmente debe ser definido, y para esto, antes de asignar competencias (las que se pueden), debería realizarse una evaluación del ejercicio de competencias, de la gestión pública y del gasto público. 

Evaluación del ejercicio de competencias

Si bien existen algunos estudios, a casi veinte años de la Participación Popular y la Descentralización Administrativa, leyes que han transformado la gestión pública hacia un 

diseño más descentralizado, no se ha realizado una evaluación clara de la gestión pública ni 

por el Estado ni la sociedad civil.

Seguramente existen avances y experiencias exitosas de la gestión pública y la atención de bienes y servicios públicos por parte de los diferentes niveles de gobierno, como también existen limitaciones y fracasos en sentido de atribuciones que los niveles subnacionales o el nivel central no logran atender de manera óptima, por lo que es fundamental realizar una evaluación.

En este sentido, consideramos que el Pacto Fiscal debe incorporar inicialmente un espacio de evaluación de la gestión pública y el ejercicio de competencias, tanto desde el Estado como desde la sociedad civil. Ésta evaluación, en el caso de los gobierno municipales, debería discriminar a los mismos por su tamaño, de manera que se determinen las capacidades instaladas que tienen los diferentes tamaños de los municipios y sus posibilidades.7

Asimismo, en esta etapa de evaluación también se podrá considerar a otras instancias públicas que reciben recursos como es el Fondo Indígena. 

Definición de competencias por nivel de gobierno

Posterior a la evaluación de la gestión pública, y conforme a los resultados de la misma, en sentido de determinar las capacidades, fortalezas y debilidades de cada nivel de gobierno para asumir las diferentes competencias, se deberán definir las competencias para cada nivel de gobierno, bajo el marco de las determinaciones de la Constitución.

En cierta medida esta sería un resultado de las conclusiones de la evaluación del ejercicio de 

competencias. La definición de competencias sería realizada en un espacio amplio, tanto con participación de la sociedad civil como del Estado en sus diferentes niveles.

3. FASE INFORMATIVA

Antes de adentrarse al debate de los ingresos, distribución y gastos públicos, como parte central del Pacto Fiscal, es importante que todos los actores que participan en el proceso tengan la información completa sobre estos temas. Los tres principales paquetes de información que se requiere de acuerdo a esta metodología son el Costeo de Competencias, los Gastos Inflexibles en diferentes Obligaciones Estatales y la Ejecución y Proyección de Ingresos.

Costeo de Competencias

Siendo que el costo de un Bien o Servicio público, puede implicar diferentes niveles de atención o cobertura, consideramos que se podría realizar el costeo en tres escenarios:

 Mínimo requerido para atender al sector o la finalidad

 Actual (del presupuesto de la gestión - ejecutado)

 Óptimo (Alcanzar la mayor cobertura o nivel de atención)

El costeo debería ser realizado por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas como también por el sector o institución que actualmente ejecuta cada competencia, y se debería tener un dato conciliado entre ambos. El costeo debiera ser realizado diferenciando los gastos de inversión y los gastos corrientes.

Obligaciones Estatales – Gastos Inflexibles

Existen algunos gastos que el Sector Público no puede reducir o dejar de atender por obligaciones contraídas o políticas de Estado, como pueden ser el servicio de la deuda, el pago de pensiones y otros.8

Es importante identificar estos gastos y sus proyecciones a futuro, puesto que no serían incorporados a la discusión y además se debiera prever un monto de ingresos destinados a cubrir los mismos.

Estos gastos deberían ser presentados por el Ministerio de Economía, el cuál debería justificar el por qué serían considerados como tales.

Ejecución y proyección de ingresos

El Ministerio de Economía deberá presentar la composición de los ingresos públicos y una proyección de los mismos, tomando en cuenta todos los conceptos de ingreso como son los Impuestos, Renta Extractiva, Recursos Propios, Ingresos de operación, Donaciones, Endeudamiento, Contribuciones a la Seguridad Social y otros.

Por último, las organizaciones, sectores y otras representaciones que participan en el Pacto Fiscal deberán socializar a sus bases la información de manera de cualificar la posición y la participación de cada uno de los actores.

Asimismo, el Nivel Central, a través de las instancias correspondientes deberá difundir la información, además de llevar adelante un proceso de sensibilización y concientización con relación al Pacto Fiscal y su importancia. Se deberá otorgar un tiempo para que los diferentes actores se compenetren con la información difundida.

4. CONSENSOS GENERALES Y DEBATE NACIONAL SOBRE EL USO DE LOS RECURSOS

En esta fase se debatirá el destino de los recursos, que posiblemente sea el tema más importante a tratarse, porque está directamente relacionado al desarrollo del país, en especial al considerar los grandes recursos de la renta extractiva, aspecto que no ha sido abordado anteriormente con la importancia del caso.

Se plantean dos momentos, el primero referente a una discusión, principalmente desde el Sector Público, en el que se lleguen a consensos generales sobre reglas fiscales, sostenibilidad y enfoque de desarrollo en el uso de los recursos, que definan un marco general; y posteriormente un debate nacional sobre el destino de los recursos, que puede ser abordado desde las regiones.

Consensos Generales a nivel Estado, sobre reglas fiscales, sostenibilidad y desarrollo. Previo al debate sobre el destino de los recursos, se deberían tratar diferentes elementos, que establecerán un marco general y el enfoque estratégico para el uso de los recursos públicos, que en algunos casos son aspectos técnicos, y están relacionados a la sostenibilidad y 9 desarrollo que se quiere alcanzar a través de las decisiones fiscales, en el marco de la Constitución.

A continuación se señalas los diferentes elementos que consideramos debieran debatirse en esta fase:

 Fondos de estabilización

 Niveles de inversión/crecimiento

 Cambio de matriz/Inversión pública productiva

 Destino de la Renta extractiva y el Crédito

 Límite de gastos de funcionamiento

 Otras reglas fiscales

 Fondo para proyectos estratégicos nacionales y regionales

 Endeudamiento y Donaciones

 Progresividad y equidad de las Finanzas Públicas.

 Dispersión - Atomización de recursos públicos

 Rol del Estado/Empresas públicas

 Informalidad de la economía y el empleo

Éste sería un espacio de discusión a nivel del Sector Público en sus diferentes niveles, pero con participación de la sociedad civil en calidad de observador. Debate Nacional sobre la priorización en el uso de los recursos públicos desde las regiones Una vez que se tienen las definiciones generales de las Finanzas Públicas en relación al desarrollo, sostenibilidad y otros, se abordará la Discusión sobre la priorización de recursos públicos en los diferentes sectores y finalidades, por ejemplo educación, salud, caminos, etc.

Este debate sería abordado desde las regiones, y en él participaría la sociedad civil a través de representaciones territoriales (no sectoriales) en las definiciones. Los diferentes niveles de gobierno y sectores solo participarían proporcionando información.

Ésta priorización de sectores y uso de recursos, implica realizar una jerarquización de las necesidades y demandas de la población, y la misma debería considerar los acuerdos o lineamientos generales del punto anterior y las determinaciones de la Constitución Política del Estado. En esta parte del debate se incluiría a la discusión la asignación de recursos hacia otros fines como son los bonos o la subvención a los hidrocarburos y otros.

La priorización de sectores y finalidades implicaría la voluntad de asignar los recursos públicos de acuerdo a los tres escenarios, óptimo, actual y mínimo del costeo de competencias. Por lo que se tendría como resultado de esta fase un escenario final correspondiente a la priorización de gastos y el monto total que requiere el Estado para su atención, como voluntad de la población.10

Sin embargo, siendo que se tiene un diseño de Estado con Autonomía de los gobiernos subnacionales, que implica que cada entidad territorial decide de manera autónoma el destino de sus recursos, la priorización obtenida no significaría la obligatoriedad de asignar los recursos de acuerdo a estos resultados, sino, como se verá más adelante, esta sería para llegar hacia acuerdos mínimos de atención de sectores y fundamentalmente para la distribución vertical de recursos.

5. INGRESOS PÚBLICOS

Siendo que, como resultado de la fase anterior y de la definición con relación a los gastos inflexibles, se tendría cuantificada la totalidad de recursos que se necesitan, en esta fase se abordará el análisis y debate con relación a los ingresos que se tienen para financiar todos estos gastos. 

Ajuste entre ingresos y Gastos

El Ministerio de Economía y Finanzas Públicas realizará un ejercicio de ajuste entre los ingresos proyectados y los gastos totales, presentando los resultados a todos los participantes del proceso. Para realizar este ajuste, se deberán considerar los acuerdos con relación a las reglas fiscales y otros.

Un elemento a considerarse en esta parte del proceso es el tratamiento de determinados ingresos específicos como pueden son algunas tasas, ingresos de operación y otros, que nos son sujetos a discusión en su asignación por el hecho de qué están directamente relacionados a los gastos correspondientes para la provisión de un determinado servicio público o producción de bienes.

Como resultado del ejercicio de ajuste entre ingresos y gastos, uno de los escenarios mas probables es el hecho de que en el mediano y largo plazo, se tenga la necesidad de generar mayores ingresos públicos para sostener los gastos.

Debate Nacional sobre la Generación de Ingresos Públicos

Se ha considerado, en la presente metodología, el debate de los gastos, previo al de los ingresos, con la finalidad de que la necesidad de generar mayores ingresos, que podría implicar la creación de impuestos para determinados sectores, sea el resultado de la voluntad general, acorde con las necesidades y demandas de la población por la atención de bienes y servicios públicos.

Si bien, el tratamiento de los diferentes elementos relacionados a la generación de ingresos públicos, como es la revisión del sistema impositivo, es un tema bastante amplio y complejo, que requeriría una metodología aparte para su abordaje, consideramos, de manera general que debiera ser tratada en dos momentos:

A. Definición de tributos y otras rentas11

B. Definición del nivel de gobierno que recauda

Y, para la discusión, consideramos fundamental que se debe tomar en cuenta los siguientes elementos:

 Deber de tributar en proporción a la capacidad económica de acuerdo a la Constitución.

 Reforma Tributaria (cobertura, evasión, quiénes pagan y quiénes no)

 Explorar las diferentes posibilidades de generar ingresos públicos (impuestos, tasas, etc.)

 Análisis por sectores (Mineros, Comerciantes, Agropecuario, etc.)

 Impuestos Subnacionales (creación, transferencia, delegación)

 Fuentes extractivas (Sostenibilidad)

 Endeudamiento

 Incorporar un sentido de correspondencia o vínculo entre el esfuerzo que hacen las personas al tributar en un determinado espacio territorial y los beneficios de los servicios públicos que reciben.

En esta parte participarían los tres niveles de gobierno y las representaciones territoriales de la sociedad civil, en las decisiones. No las representaciones sectoriales porque en el debate podría tratarse la creación de tributos hacia determinados sectores; éstas sí podrían participar proporcionando información sobre su sector, en caso de ser pertinente.

Ajuste entre ingresos y Gastos (segundo momento)

Después de analizar, debatir y reformular, los mecanismos de generación de ingresos públicos, nuevamente se deberá realizar un ejercicio de ajuste entre ingresos y gastos con las proyecciones bajo lo que sería el resultado del debate sobre la generación de ingresos en 

sentido de haber acordado un nuevo sistema tributario u otras definiciones.

El proceso de análisis y ajuste de ingresos y gastos podría requerir más de un ciclo de revisión, ademas que, como resultado de este proceso, se podrían llegar a otras conclusiones sobre las verdaderas posibilidades del Estado en la provisión de bienes y servicios públicos, y por tanto, la necesidad de generar el espacio propicio para la iniciativa privada, en sentido de tener una Ley de Inversiones, la recuperación del mercado interno, el contrabando, etc.; que podrían ser reflexionados en un espacio ampliado, tanto de sociedad civil como del Estado, logrando acuerdos generales, para posterior tratamiento mediante políticas públicas específicas.

6. DISTRIBUCIÓN VERTICAL

La propuesta esta diseñada de manera tal que la distribución vertical de recursos, entre los diferentes niveles de gobierno, y que sería uno de los temas más delicados a tratarse, sea un resultado de las etapas previas.

La distribución sería el resultado de relacionar y sistematizar, la asignación de recursos definida en la priorización de sectores (incluyendo los gastos inflexibles), con las competencias 12 para cada nivel de gobierno definida en la fase dos. Esta tarea debiera ser realizada por el Ministerio de Economía y presentada a todos los participantes para su validación. Acuerdos mínimos sobre priorización de sectores

En esta parte del proceso, cada nivel de gobierno, tendría sus competencias y su asignación de recursos, además que se conocería la priorización de gastos como resultado de la voluntad manifestada en un debate nacional. Sin embargo, en el marco de las competencias establecidas en la Constitución, como se señaló anteriormente, cada entidad es autónoma por decidir el uso de sus recursos, además que naturalmente existirán diferentes necesidades, demandas y visiones en las distintas regiones del país.

Consideramos qué en el Pacto Fiscal se deberían llegar a acuerdos mínimos sobre atención de los sectores prioritarios que resultaron en la fase 4.

En esta parte del proceso deberían participar los tres niveles de gobierno y la sociedad civil como observadora. Como ejemplo se podría señalar el acuerdo de cubrir la atención de salud o de saneamiento básico en cierto nivel de cobertura mínima, o de asignar recursos hacia sectores productivos que apunten a un proyecto de diversificación y generación de empleo, en determinada proporción.

7. DISTRIBUCIÓN HORIZONTAL

Si bien se espera que bajo el diseño de Estado, con autonomía de los gobiernos subnacionales, estos puedan recaudar mayores ingresos, y justamente la generación de mayores tributos por parte de las entidades territoriales autónomas podría ser un resultado del Pacto Fiscal, es de suponer que una parte importante de los ingresos sería recaudado por el nivel central. Esto no solamente depende de un factor de decisión, sino que por determinadas características, muchos tributos técnicamente no pueden ser discriminados por espacio territorial. 

Al efecto se tendría el momento de debatir con relación a la distribución horizontal de los recursos públicos recaudados por el nivel central, y que en el resultado de la distribución 

vertical corresponden ser transferidos a los gobiernos subnacionales.

En esta parte del proceso participarían solamente representaciones sectoriales en las definiciones (no territoriales), y las gobernaciones, municipalidades y nivel central, solamente proporcionando información.

Las representaciones sectoriales observarían que la distribución horizontal permita asegurar la atención de cada sector, en todas las regiones.

Es importante señalar que existen determinaciones previas en la Constitución que no se pueden considerar a momento de debatir la distribución horizontal, como es la definición de la asignación del 11% correspondiente a la regalía departamental por hidrocarburos.

Consideramos qué esta distribución debiera tener dos momentos.13

A. Definición de principios sobre Distribución Horizontal 

Momento en el cual se debatirían elementos generales sobre la distribución horizontal y la equidad, en base a la Constitución Política del Estado, sus principios y valores. Se pretende responder a la pregunta ¿Cuántas veces más recursos puede recibir una región con relación a otra?

B. Definición de criterios de distribución horizontal por tipo de ingreso

En base a los principios sobre la equidad en la distribución, en esta parte se definirían, para cada fuente de ingreso correspondiente a los recursos de los niveles subnacionales recaudados por el nivel central, los criterio de distribución, entre los que se pueden señalar los siguientes: poblacional, extensión territorial, necesidades básicas - pobreza, indicadores de desarrollo, niveles de recaudación impositiva, origen de la producción, u otros, siendo posible combinar los diferentes criterios.

8. ELEMENTOS DE GESTIÓN PÚBLICA

Hasta la fase anterior ya se habrían definido los elementos más importantes del Pacto Fiscal 

como son los ingresos, distribución y gastos públicos, sin embargo hay otros elementos relacionados con la gestión pública que son parte de la agenda pendiente que consideramos deben ser abordados en un espacio de concertación como este.

Algunos de estos temas pendientes son los siguientes:

 Los sistemas de administración y control (SAFCO)

 Articulación de la Planificación

 Transferencias Público Privadas

 Transparencia de la información

 Gestión por Resultados

Y otras iniciativas o elementos que puedan haber quedado pendientes de la etapa en que se realizó la evaluación de la gestión pública y el ejercicio de competencias por parte de los 

diferentes niveles de gobierno.

En esta fase participarían los tres niveles de gobiernos y en calidad de observador, la sociedad civil.

9. ACUERDOS FINALES - FASE DE TRANSICIÓN

Por último, consideramos se deberían formalizar los acuerdos alcanzados y tomar algunas determinaciones finales, que se señalan a continuación:

 Acuerdos de plazos para la implementación y para realizar una evaluación, revisión y reformas (futuros pactos fiscales). Deberían definirse en un espacio ampliado, tanto de Estado como sociedad civil.

 Elaboración de leyes que operativicen los acuerdos del Pacto Fiscal14

 Fase de transición, para lo cual se deberá contemplar una asignación de recursos que permita que los cambios puedan ser efectivizados de manera gradual.

 Dar continuidad a los acuerdos del Pacto Fiscal en procesos regionales y locales.

 Propuesta metodológica de seguimiento al cumplimiento de los acuerdos generados. (designar una comisión, un consejo, etc.)

Consideraciones finales

Como se señalo anteriormente varias de las etapas de la propuesta son momentos que podrían requerir de un mayor detalle o de la construcción de su propia metodología para su abordaje, sin embargo, a través de la presente propuesta general, se pretende aportar a la discusión sobre la construcción de la metodología para el escenario del Pacto Fiscal, que consideramos es una de las tareas pendientes de la agenda del país y posiblemente la más importante para definir nuestro desarrollo.

Diciembre de 2013

Plataforma Pacto por el Bien Común